GWP（中国）名誉顾问、水利部原部长杨振怀
 2005.4.19

    贯彻科学发展观，要以人为本。要处理好人类社会不同人群间、地区间、人与人间利益关系的和谐、共赢；同时要处理好人与自然之间和谐共处。两种和谐，互为前提，相互制约。资源、环境压力迫使中国只能选择人与自然和谐的道路。但这只能在实现社会和谐的过程中，才能实现。要调整经济结构和布局，会触及部分群体间既得利益的分配格局。因此需进一步深化社会、经济、生产关系领域，包括法律、上层建筑等方面的改革，以及资源共享、有偿使用、责任分担、受害补偿等宏观调控、监管、协调、公众参与、公平和谐运行机制的建立。当前在水利领域要依法不断深化水管理体制改革，建设资源节约环境友好型社会，促进人与人和人与自然和谐。关于初始水权分配、水市场、节水社会已多有论述，本文拟对流域水资源综合管理谈一些看法。

    2002年新水法中确定：“水资源属国家所有”、“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”、“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”、“在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。这就从法律上明确了流域机构依法进行流域水资源管理和监督的法律地位和职责。按流域进行水资源统一管理和保护是国际上许多国家水法中认同的原则。20世纪70年代以来，先进国家在流域水资源综合统一管理的基础上强调水量、水质统一管理，深化城市、区域涉水事务的统一管理和监督，强调地方、用水户和公众参与等等，提出了深化水管理体制改革新趋势。中国在上世纪80年代健全加强七大江河流域机构的基础上，随着1988年水法的颁布，建立了水政、水资源管理体系。90年代以来，深圳、三亚、上海、海南、黑龙江、北京等省市和占50％以上的县已建立涉水事务统一管理等水务体制改革。但当前流域水资源统一管理和监督工作仍很薄弱；需要加强，深化改革，走中国特色水资源流域管理与行政区域管理相结合之路；落实法律赋予的职责和授权，全面履行流域水资源统一管理和水行政执行等职责。同时不断深化改革，鼓励公众参与，发挥市场协调作用。

    中国自秦代统一，2000年来一直是全国统一政体，不是联邦制。汉武帝亲自监督黄河堵口，唐代设水部，明代设黄河河务总督和漕运总督，清代沿袭。国民党旧中国建立黄河、扬子江、导淮等水利委员会。1949年新中国成立的政务院中设水利部。50年代建立黄河、长江、淮河等江河水利委员会。同时成立以流域为单元的流域防汛抗旱指挥部，半个世纪以来运作良好，有力、成功抗御了多次洪水，保护了广大人民生命财产安全，效果显著。80年代七大江河流域机构进一步完善。各流域都建立有关各省政府领导为成员的流域防汛抗旱指挥部。办公室设在流域机构内。83年各流域由当时的城乡环境保护部与水电部联合发文，成立由两部共同领导的流域水资源保护局，已有20多年历史。95年国务院颁布“淮河流域水污染防治暂行条例”，同时成立淮河流域水污染防治领导小组，办事机构设在淮委。60年代建立的松花江流域水污染防治领导小组，办公室设在松辽委，已良好运行30多年。80年代末，七大江河流域成立了流域水土保持领导小组，由流域中主要省的省长当主任，国家计委、水利部领导为副主任，各省领导和农、林、水等有关部门代表为委员，也已良好运行15年了。黄河还建立了黄河上游水利、电力协调小组，已成功运行近20年。但中国的流域机构名称是流域委员会，不是流域管理局；但委员会缺少流域内各省市政府代表和国务院有关部委代表和流域内重要用水户、（水电、供水企业和灌溉用水者协会、水土保持组织等）专家、社会团体等代表为委员。需要深化改革、充实和完善。建议先从黄河水利委员会进行流域机构改革试点，落实新水法赋予流域水资源综合统一管理和监督保护职能，达到“政府宏观调控，民主协商，公众参与，企业化运作”。中国北方、南方、东北和内陆河流域等，水文、地理、环境各异，社会、经济东、中、西部有差别，需要根据不同流域，因地制宜，探索各有特色的水资源流域管理与区域管理相结合的模式。根据中国主要江河干流治水资金绝大部分由中央、地方政府投入和组织建设、管理等实际情况，在流域水利委员会中政府代表应起主导作用。黄河水资源大半来自干流上游，近20年来干流频繁断流，87年国家进行流域各省初始用水量的分配。98年后实施黄河流域水资源统一管理、监督，加强全河水资源统一调度，近6年来断流现象已初步缓解。同时由于龙羊峡、小浪底水库水电站等已建成运行，和待建的黑山峡、古贤等干流控制性水库等实施统一管理和联合调度。以及考虑西线南水北调的实施，将为西部大开发，为进一步调节黄河水、沙等资源，促进黄河水、沙综合治理，为建设健康黄河创造有利条件。建议“黄河法”早日出台，提供法律保障。随着南水北调东线、中线2010年建成运行，黄、淮、海三个流域的当地水资源和南水北调水资源将实施统一调配，优化管理，限制地下水超采，各类水资源统一调度，统一监督和保护。黄河、淮河、海河三大流域将成为黄淮海整体。因此，将来适当时候，也需适应新形势，进一步实行新的水管理体制改革。要考虑污水处理回用和海水淡化、科技创新，降低成本，推广应用前景；水资源配置应尽量高水高用，沿海城市多利用降雨，当地水资源，南水北调，东、中线水资源和海水资源。黄河水资源60％产于上游，应该让上游干旱、少雨的少数民族地区多用一些。这时应考虑黄河流域内，上、下游水权的合理调整和配置。

    长江、珠江流域随着三峡、溪洛渡、龙滩、大籘峡等综合利用水库的建成和运行，以及西电东送；长江上游干支流、西南诸河水电开发；长江、珠江经济带，上、中、下游城市群和河口区、港澳等地经济发展；需要加强长江、珠江流域综合规则实施监督和全流域水资源的管理调度。要按照新水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等资源环境保护有关规定加强防洪、抗旱、环境、生态用水和综合利用枢纽水库、水电站、水运、水产、水土保持、林业、农业、城乡土地利用等部门和重要用水户之间的水资源综合统一管理、监督和保护。2005年春，珠江三角洲和澳门干旱严重咸湖入侵，紧急从广西天生桥岩滩等水电站水库调水7亿支持抗旱就是明证。

    节水型社会建设；南水北调；西部大开发和东北振兴，东北北水南调，东水西调以及国际河流开发利用等都将促进流域水资源统一管理、监督的体制机制改革。流域内巨型水利、水电具有年调节、甚至多年调节性能的水库和大型跨流域调水工程，对江河流域水资源和水文条件、水环境、水生态等影响巨大，特别是龙头水库和梯级水电站群。这类重点关键水库多数是公益性强，对流域内防洪、抗旱、环境生态用水等社会公益性效益大的综合利用水库，如：三峡、丹江口、龙羊峡、龙滩、丰满等水库和重大引水口等，需要按照全国水资源战略规划和各流域水资源综合规划，依法进行防洪、抗旱和环境生态用水等流域水资源统一监督和调度。统一协调好上、下游及河口各部门间利益，协调好生活、生产和环境生态用水，充分发挥防洪、抗旱、改善环境生态、保障水量水质等社会公益性功能。南水北调本质上在全国进行水资源统一优化配置的环境生态改善工程，公益性社会性很强。当前先解决华北、沿线城市、工业缺水问题。以后需要根据全国水资源战略规划，与时俱进，以人为本，城乡统筹，经济、社会、环境、效益并重，解决华北平原地下水严重超采，有河皆干，皆污等环境生态问题；以及根据抗旱需求和工、农业结构调整，合理地给农村、农业补水。三峡水库主要是防洪、航运、发电、为南水北调补水等效益，因长江中游、洞庭湖防洪需求迫切而上马，也是长江中游、洞庭湖、武汉等地防洪保障。是南水北调、引江济汉的重要水源地。因此，此类水库和跨流域引水工程的运行、管理与保护，都应依照新水法、防洪法等法律，首先建立汛期、干旱期水资源按流域统一调度管理的机制与实施细则。建议及早制定“水库综合利用促进法”或“条例”，明确水库综合利用各受益单位（包括龙头水库和下游梯级水库水电站）和部门间利益分配和投入分摊机制。水电站业主取得取水许可和水电开发许可证的同时，应承担流域综合规划中规定的防洪、抗旱任务。同时应按环境保护法和环评法规定，采取措施，尽量减轻对环境的负面影响，并建立流域范围内上下游间水土保持、水环境、生态补偿机制。今后十年是建设资源节约、环境友好型社会，走可持续发展现代水利的关键时机，让我们继续深化改革、创新，团结治水，团结治污，共同为建设以人为本富强、和谐、幸福的社会主义可持续发展社会而努力！